فجوة عمليات الإخلاء القسري في أجندة التنمية

نوقشت قضايا الإخلاء والتشريد القسري وانعدام أمن الحيازة بشكل فعال خلال مفاوضات خطة عام 2030، لكن لم يتم تدوينها صراحة في الهدف (11) من أهداف التنمية المستدامة. بل على العكس، تم استبعادها، أو دمجها، أوالتخفيف من أهميتها، أوإعادة توزيعها عبر أهداف أوسع (خاصة 1.4، 11.1) وغيرها من أهداف التنمية المستدامة بسبب الضغوط السياسية والفنية والمؤسسية.

في أثناء مفاوضات خطة عام 2030، حثت آليات حقوق الإنسان (ومنها على سبيل المثال، المقرران الخاصان المتعاقبين المعنين بالحق في السكن الملائم )، ومنصات المجتمع المدني (مثل التحالف الدولي للموئل)، ووفود عالم الجنوب المهتم بالمستوطنات غير الرسمية ومصادرة الأراضي، على إدراج هذه القضايا في الخطة.

كان الفريق العامل المفتوح العضوية (OWG) المعني بأهداف التنمية المستدامة، هو الآلية الحكومية الدولية الرئيسية المسؤولة عن صياغة أهداف التنمية 17 وغاياتها 169، التي تشكل جوهر خطة التنمية المستدامة لعام 2030. وقد تأسس الفريق العامل في أعقاب مؤتمر (ريو+20) في عام 2012، واجتمع 13 مرة في الفترة بين آذار/مارس 2013 وتموز/يوليو 2014، لتطوير هذه الخطة. وخلال عامي (2013–2014) تضمنت تلك العملية صيغا أقوى مثل ضمان الحيازة الآمنة ومنع عمليات الإخلاء القسري، بما يتوافق مع الالتزامات الواردة في معاهدة حقوق الإنسان (التعليقات العامة رقمي 4 و 7) والتعهدات الواردة في جدول أعمال الموئل الثاني. ومع ذلك، لم تستمر هذه المراجع كما هي في الصيغة النهائية لأهداف التنمية المستدامة.

وبشكل ضمني يمكن اعتبار الإخلاء القسري في الغاية 11.1 من الهدف التنموي المستدام رقم 11 (ضمان حصول الجميع على السكن الملائم والآمن وبأسعار معقولة...)، لكن تم حذف أي ذكر صريح يشير إليه أوأي هدف أو غاية أو مؤشر مماثل. وعلى الرغم من الحقيقة الاضافية المتمثلة في أن الإخلاء ظاهرة قابلة للقياس بشكل ظاهر، وأن الدول ملزمة بالفعل بتقديم تقرير وفقا إلى (الفقرة 54)، عن الممارسة التي تقع ضمن ولايتها القضائية وتحت مراقبتها الفعلية، كل خمس سنوات باعتبارها أطرافاً في العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية.

ومن خلال أهداف التنمية المستدامة الاخرى، قد تم التقليل من المخاوف المتعلقة بالإخلاء وانتشارها، وتشتيتها بشكل فعال، كما هو الحال في الاشارة الأدنى لهدف التنمية المستدامة (4.1) إلى الوصول الآمن إلى الأرض والممتلكات، والهدف (5.أ) من أهداف التنمية المستدامة، بشأن الإصلاحات لمنح المرأة حقوقاً متساوية في الموارد الاقتصادية، فضلا عن الوصول إلى الملكية والتحكم في الأرض وغيرها من أشكال الممتلكات والخدمات المالية والميراث والموارد الطبيعية. ويُترك الامر للتفسير إذا كان ينبغي إدراج قضايا الإخلاء القسري في إطار الهدف 10 من أهداف التنمية المستدامة، التي تسعى لتحقيق ديناميات عدم المساواة والتشريد، ودعوة الهدف التنموي المستدام 16، لتحسين الوصول إلى العدالة والحماية القانونية.

الاستبعاد الهيكلي

في المسودات المبكرة لخطة عام 2030، ركز الفريق العامل المفتوح العضوية على المدن والمستوطنات البشرية المستدامة لتشمل بعض الصيغ مثل ضمان الوصول إلى السكن الملائم... مع حيازة آمنة وحماية ضد عمليات الإخلاء القسري، وفي بعض النسخ تضمنت النص تحسين الأحياء العشوائية ومنع عمليات الإخلاء القسري والتشريد. تلك اللغة الصريحة، على الرغم من اتساقها مع التزامات الدول بموجب معاهدات حقوق الإنسان، إلا أنها أصبحت مخففة من قبل القوى الرجعية، حيث وضعت في الغالب عبارة الاخلاء القسري بين قوسين، ثم أزالتها في نهاية المطاف. وفي النهاية، تم إحالة الإشارة لأمن الحيازة إلى المؤشر 1.4.2 المتعلق بالأرض والسعي للحصول على إحصاءات مصنفة حول التوزيع حسب الجنس.

هناك اربعة أسباب هيكلية متجذرة في آليات التفاوض، مسئوولة عن رفض قضية الإخلاء القسري باعتبارها منافية لخطة التنمية المستدامة:

١. الحساسية السياسية (سيادة الدولة والسيطرة على الأراضي):  قد تقيد الصياغة الصريحة بشأن قضية الإخلاءالقسري، مشاريع التنمية التي تقودها الدولة، ونقل السكان لدوافع أخرى، والتلاعب الديموغرافي من خلال الإبعاد القسري للمجتمعات المستهدفة وفئات سكانية محددة. وقد خالف هذا الموقف عن ما تم الاعتراف به منذ ستون عاما مضت في مؤتمر الموئل الأول، بأن أيديولوجيات الدول تنعكس في سياساتها المتعلقة بالمستوطنات البشرية. وهذه السياسات، كونها أدوات قوية للتغيير، يجب ألا تُستخدم لنزع ملكية الناس من منازلهم وأراضيهم، أو لترسيخ الامتياز والاستغلال. ويجب أن تتوافق سياسات الاستيطان البشري مع ... حقوق الإنسان (الفقرة ٣).

وتشكل هذه القيود تحديا لمشاريع البنية التحتية واسعة النطاق، وتجديد المدن، ومخططات تحويل الأراضي الى سلعة تسويقية، كما ستزيد من مخاطر المساءلة القانونية للجهات والمؤسسات الحكومية بموجب التزامات القانون الدولي لحقوق الإنسان الواجبة. وعلاوة على ذلك، قد يؤدي هذا الإدراج إلى نقل تلك الواجبات نفسها إلى التعهدات التنموية الطوعية، حيث يُفترض أن تطبيق حقوق الإنسان مسألة تقديرية في أحسن الأحوال. ولذلك، قاومت العديد من الدول تلك الصياغة التي يمكن تفسيرها على أنها تحد من الصلاحيات المتعلقة بالإخلاء، أو تطلب جبر الضرر عن مثل هذه الانتهاكات الجسيمة التي اعتمدتها الجمعية العامة بالفعل في عام 2006 بعد 30 عامًا من المداولات بشأن تعريفها القانوني.

٢. سياسات المؤشرات (ما يحدده الاجماع السياسي يمكن قياسه عالمياً): نظرًا لأن إطار أهداف التنمية المستدامة يعتمد على المؤشرات، فقد تم استبعاد عمليات الإخلاء القسري، لأن بعض الدول جادلت بعدم وجود مجموعة بيانات عالمية موحدة عن الإخلاء، على الرغم من التزام الدول الأطراف بتقديم التقارير المذكوره سابقاً في العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، وإحتمال احتفاظ نظام هيئات المعاهدات (الذي تم وقف تمويله تدريجيا) على قاعدة البيانات هذه. وقد تعقدت المفاوضات بشأن الأهداف والمؤشرات بسبب ادعاء وفود الدول بأن عمليات الإخلاء، تختلف من ولاية قضائية إلى أخرى (رسمية/غير رسمية، ريفية/حضرية، قانونية/خارج نطاق القانون)، فضلا عن إحجام الدول عن تقديم تقارير عن مثل هذه البيانات الحساسة سياسياً.

٣. التضييق المفاهيمي لهدف التنمية المستدامة  رقم 11: في أثناء المفاوضات، تحول هدف التنمية المستدامة رقم 11، نحو تفضيلات لمفاهيم تقنية وعمرانية، للتركيز بدلاً من ذلك على الإدارة الحضرية وتقديم الخدمات، والبنية التحتية والتخطيط المادي، والظروف المادية القابلة للقياس (الأحياء العشوائية، والنقل، واستخدام الأراضي). وقد أدى هذا التأطير التكنوقراطي، إلى تهميش القضايا الحقوقية مثل الإخلاء، ونزع الملكية، والتدمير، والخصخصة، والاستيلاء على الأراضي.

٤. الدمج المتعمد بين مختلف الأهداف:  بدلاً من ترسيخ مفاهيم لمنع الإخلاء وتوفير سبل الانتصاف في هدف التنمية المستدامة رقم 11، اعتمد المفاوضون استراتيجية الدمج الأفقي تحت شعار عدم ترك أحد خلف الركب. ويبدو أن هذا الإسقاط الدلالي قد أبطل الحاجة إلى تحديد ممارسات الإخلاء القسري ضد المجتمعات المستهدفة، التي أصبحت تندرج  ضمن المواضيع العامة للتخلف والحرمان في كل مكان، مما يجعلها غير محددة عملياً في أي مكان.

المبررات التي تستند إليها الدول

لا يوجد سجل رسمي واحد عن التصويت محفوظ من مفاوضات خطة عام 2030، مع أن الفريق العامل المفتوح العضوية عمل بالإجماع وتوافق الآراء. ومع ذلك، بعض سجلات التفاوض، وأوراق المواقف، وسلوك الصياغة تسمح برسم خريطة جيوسياسية واضحة للمصالح المتنافسة في هذا الصدد.

وضمت الكتلة الأساسية التي تقاوم إدراج حظر الإخلاء القسري في خطة عام 2030، اقتصادات ناشئة كبرى، بما فيها الهند والصين والبرازيل وجنوب أفريقيا. وشملت مبرراتهم أن هناك حاجة إلى التحول الحضري على نطاق واسع، وذلك من خلال المشاريع الضخمة، وممرات البنية التحتية، وتطهير الأحياء العشوائية كأدوات لحكم القطاع غير الرسمي، في حين تشغل أعداد كبيرة من السكان مستوطنات غير آمنة قانونياً. في مثل هذه الظروف، فضلت الدول المرونة السياسية (أي الإفلات من العقاب) وتجنب اللغة الملزمة التي قد تؤدي إلى رفع دعاوي قضائية، وتعيق برامج اعادة التوطين، وبالتالي تقيد قدرة الدولة التنموية المادية.

وقد سعت بعض الدول ذات النظم المركزية في إدارة الأراضي مثل المملكة العربية السعودية، والإمارات العربية المتحدة، وقطر، إلى الحفاظ على أنظمة ملكية الأراضي التي تهيمن عليها الدولة، والاعتماد بشكل كبير على المصادرة وإعادة التطوير. وعارضت هذه الدول التدقيق في إدارة الأراضي القائمة على نهج حقوق الإنسان.

فيما أصرت الاقتصادات المتقدمة، بما فيها الجهات الفاعلة الرئيسية مثل الولايات المتحدة، والمملكة المتحدة وأستراليا، على تجنب الالتزامات القائمة على النهج الحقوقي في تحقيق أهداف التنمية المستدامة، مفضلة استخدام لغة تنموية غير قابلة للتقاضي، ومنفصلة عن نهج حقوق الإنسان، والالتزامات الحكومية المقابلة. وسعت هذه الدول إلى التهرب من التحديات المحلية والدولية لبرامج التقشف، وأزمات الإسكان، وقضايا حيازة الأراضي للشعوب الأصلية. وبدلاً من ذلك، فضلت الإشارة فقط إلى مصطلح الوصول إلى السكن وقاومت إدراج الحظر القانوني للإخلاء.

على الجانب الآخر، ضم النشطاء المؤيدون لإدراج الإخلاء القسري بشكل صريح وواضح، جهات رسمية فاعلة رئيسية مثل بوليفيا والإكوادور وفنزويلا وبعض الدول الأعضاء في الاتحاد الأوروبي (مثل ألمانيا وفنلندا وهم الأكثر اعتدالاً). وقد لاقى هذا الموقف صدى من قبل تكتل المجتمع المدني (ومن بينهم التحالف الدولي للموئل-HIC) والمقرر الأممي الخاص المعني بالسكن الملائم. وسعى هؤلاء إلى تحقيق الاتساق مع التأطير القائم على نهج  حقوق الإنسان للتنمية، بما يتماشى مع التزامات العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية القائمة، والتعهدات السياسية في الأجندة الحضرية الجديدة.

التبعات الهيكلية

مع اغفال ذكر الإخلاء القسري وعواقبه التنموية في خطة 2030، تُركت فجوة واضحة عن المساءلة وتشويه لعملية التنمية المستدامة. حيث سمحت للدول والمدن، في تقارير المراجعة الوطنية الطوعية (VNRs) وتقارير المحلية الطوعية (VLRs) على نحو متتالي، بالإبلاغ عن التقدم المحرز في تحقيق هدف التنمية المستدامة رقم 11 (مثل خفض نسب الأحياء العشوائية)، بينما في الوقت نفسه تقوم بتنفيذ عمليات إخلاء جماعية خارج معايير الإبلاغ عن أهداف التنمية المستدامة. من الناحية العملية، فالمجتمع المدني (مثل شبكة حقوق الأرض والسكن، ومن خلال قاعدة بيانات الانتهاكات VDB)، وحتى آليات تقديم التقارير المرتبطة بالأمم المتحدة تتبع عمليات الإخلاء بشكل منفصل (ومنها على سبيل المثال المؤشرات المحلية مثل عدد حالات الإخلاء والأشخاص المتضررين) وليس من خلال استعراض لهدف التنمية المستدامة رقم 11.

خلاصة القول

قضية الإخلاء، وخاصة الإخلاء القسري، كانت عنصرا محورياً في المفاوضات، لا سيما من خلال مناقشات أمن الحيازة. ومع ذلك، فإن التدافع نحو القاسم المشترك الأدنى في المفاوضات والرغبة في التوصل إلى توافق في الآراء بين الأطراف الفاعلية ذات المصالح السياسية، أدى عمداً إلى تخفيف، وإزالة الإشارة إلى الإخلاء القسري بشكل صريح في النص النهائي لخطة 2030. ونتج عن ذلك، في أن هدف التنمية المستدامة 11 يعكس تسوية سياسية، تفضل التنمية الحضرية القابلة للقياس على حقوق السكن القابلة للتنفيذ.

ذلك الهدف رقم 11 الذي نجا  من المفاوضات التي يهيمن عليها الطابع السياسي والذي سعى إلى ضمان حصول الجميع على السكن الملائم والآمن وبأسعار معقولة مع الخدمات الأساسية بجانب تحسين الأحياء العشوائية بحلول عام ٢٠٣٠. دون ذكر صريح عن حظر الإخلاء أو التشريد أو ضمان الحيازة.

توصيات

نظراً لأن هدف التنمية المستدامة رقم 11 يستخدم المؤشر 11.1.1 (الأحياء العشوائية/الإسكان غير الرسمي) كبديل عن قياسات أكثر تحديداً، فإنه لا يتناول طبيعة الإخلاء. ويجب تصحيح هذا الوضع الشاذ في خطة ما بعد عام 2030.

من الضروري استخدام لغة القانون الدولي لحقوق الإنسان وبشكل صريح في خطة التنمية الحالية، والمقبلة التي المعدلة. وعلى وجه الخصوص، ينبغي الإشارة بلغة صريحة إلى تعريف السكن الملائم، واستمرارية الحيازة، وضمان الحيازة المحمي قانونياً، والوقاية من الإخلاء القسري وسبل الانتصاف. فهذه المصطلحات تعكس المعايير السائدة والمبادئ الراسخة بحيث يشكل أمن الحيازة... والحماية من الإخلاء القسري عنصراً أساسياً للسكن الملائم، وأولوية تنموية قصوى في جميع أنحاء العالم.

المطلوب الآن، والذي ينبغي ان يكون واضحا في خطة ما بعد عام 2030، هو الانفصال عن النزعة الحضرية الإدارية المهيمنة، التي تتعامل مع قضايا السكن كمشكلة تتعلق بتقديم الخدمات، والأحياء العشوائية باعتبارها عجزا في البنية التحتية، والإخلاء القسري كأداة سياسية مشروعة.

كما إن لغة الحظر الصريحة للإخلاء في أجندة التنمية المستدامة من شأنها أن تفعّل قانون حقوق الإنسان الحالي، مع التزاماته السابقة والدائمة، والفردية والجماعية، والمحلية والخارجية، وتجعل رصد أهداف التنمية المستدامة أكثر اهمية وجدوى.

ويجب على نظام مؤشرات التنمية ايضا أن يفي بوعد تجميع الأصول عبر النظام، بما في ذلك البيانات المتفرقة، وتوفير مقاييس قابلة للمقارنة عالمياً. ويمكن تحقيق ذلك، جزئياً، من خلال تمويل نظام الهيئات التعاهدية - العمود الفقري المهمل للنظام المتعدد الأطراف - لتجميع البيانات المطلوبة من الدول للوفاء بالتزاماتها الملزمة وضمان تماسك النظام العالمي.

وفي ضوء الدروس المذكورة أعلاه، ينبغي لجميع الجهات المعنية الاخرى أن تكون يقظة تجاه، الانحدار إلى ادنى مستوى من الصياغة المشتركة وأن تقاومه. فمن شأن ذلك أن يخفف من فجوة مساءلة الدولة تجاه تعهدات التنمية وقابلية تنفيذ الالتزامات الواجبة.

الخاتمة

لقد تم حذف عمليات الإخلاء وعواقبها السلبية على التنمية المستدامة من خطة عام ٢٠٣٠ ليس لأنها كانت قصية هامشية، بل لأنها كانت محورية ومركزية للغاية، ومحددة للغاية، وسياسية للغاية، ولها عواقب قانونية للغاية بحيث لم تتمكن من الاستمرار أو الحفاظ عليها في صياغة السياسات العالمية القائمة على الإجماع وتوافق الآراء. والقوى المسؤولة عن هذا الحذف معروفة ولم تُنسى.

ومع اقتراب موعد خطة التنمية لما بعد عام 2030، فإن للمجموعات الرئيسية وغيرها من أصحاب المصلحة، والوكالات المتخصصة القائمة على ميثاق الأمم المتحدة، والحكومات التقدمية، أن تقوم بدوراً حاسماً. ونحن الآن نأخذ هذه الدروس والاستنتاجات في النقاش الدائر بشأن التنمية لما بعد 2030.

الصورة: صورة مصممة بالذكاء الاصطناعي، لجرافة تهدم هدف التنمية المستدامة 11. المصدر: أرشيف شبكة حقوق الأرض والسكن (HLRN).